Pesquisa da UFMG conclui que regras de planejamento, fiscalização e gestão de riscos da Lei nº 14.133/2021 podem complementar contratos de parceria público-privada e aponta avanços e lacunas no modelo adotado pelo município mineiro
Uma parceria público-privada voltada à infraestrutura da educação municipal de Nova Lima, em Minas Gerais, tornou-se objeto de uma pesquisa acadêmica sobre um dos desafios recentes das contratações públicas brasileiras: como utilizar os instrumentos da nova Lei de Licitações em contratos regidos por legislação própria.
O estudo analisou o Contrato de Concessão Administrativa nº 044/2024, firmado pelo Município de Nova Lima com o Consórcio Educa Nova Lima SPE/S.A. para serviços não pedagógicos na rede municipal de ensino. A pesquisa concluiu que mecanismos previstos na Lei nº 14.133/2021 podem ser aplicados subsidiariamente às PPPs para aprimorar planejamento, fiscalização, governança e gestão de riscos.
A análise integra o trabalho de conclusão de curso de Ailly Maria Silva Almeida, apresentado à Faculdade de Direito da Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG), sob orientação da professora Maria Tereza Fonseca Dias. A monografia foi aprovada em junho de 2026 no curso de Especialização em Contratações Públicas.
PPP envolve escolas, creches e serviços não pedagógicos
Assinado em março de 2024, o contrato estudado prevê uma concessão administrativa para prestação de serviços de apoio não pedagógico, operação, manutenção, ampliação, reforma e implantação de unidades da rede municipal.
Estão abrangidas creches, escolas infantis, unidades de Ensino Fundamental I e II e estruturas administrativas acessórias. A responsabilidade pedagógica permanece com o poder público.
Uma característica chamou especialmente a atenção da pesquisadora: o contrato foi celebrado já sob a vigência da Lei nº 14.133/2021 e incluiu expressamente a nova Lei de Licitações entre as normas aplicáveis à concessão.
Para a autora, isso permite observar concretamente como instrumentos criados ou sistematizados pela nova legislação podem complementar o regime jurídico específico das PPPs, disciplinado principalmente pela Lei nº 11.079/2004.
Lei das PPPs teria lacunas, aponta pesquisa
O estudo identifica lacunas na legislação de 2004 principalmente em relação ao detalhamento do planejamento, à fiscalização da execução, ao gerenciamento de riscos e aos mecanismos de integridade.
A Lei das PPPs determina, por exemplo, a repartição objetiva dos riscos entre as partes. Entretanto, segundo a análise, não estabelece com o mesmo nível de detalhamento uma metodologia para estruturar essa distribuição.
É justamente nesse ponto que instrumentos da Lei nº 14.133/2021 podem funcionar como complemento.
A pesquisa sustenta que há fundamento jurídico para isso no artigo 186 da nova Lei de Licitações, desde que a aplicação seja compatível com o regime especial. A legislação geral, portanto, não substituiria a Lei das PPPs: atuaria subsidiariamente nos pontos em que a legislação específica for omissa ou insuficiente.
Quem assume o risco quando algo dá errado?
Essa é uma das questões centrais em contratos públicos que podem permanecer vigentes durante décadas.
No contrato de Nova Lima, a pesquisa encontrou um capítulo específico dedicado à alocação dos riscos.
Riscos relacionados à operação, manutenção, engenharia, construção e disponibilidade da infraestrutura foram atribuídos predominantemente à concessionária. O contrato também prevê mecanismos relacionados à preservação do equilíbrio econômico-financeiro.
A lógica é importante: deixar previamente estabelecido quem suporta determinado risco reduz a incerteza quando um evento inesperado ocorre.
Mas a pesquisadora encontrou uma oportunidade de aperfeiçoamento.
Apesar da estrutura contratual de distribuição das responsabilidades, o estudo aponta a ausência de instrumento equivalente a um mapa de gerenciamento de riscos que sistematize, por exemplo, os riscos, sua probabilidade, impacto e respectivas medidas de mitigação.
Pagamento pode variar conforme desempenho
Outro ponto destacado é o modelo de fiscalização.
O contrato estabelece indicadores de nível de serviço e adota mecanismo de pagamento relacionado ao desempenho. A chamada Contraprestação Mensal Efetiva pode sofrer abatimentos quando determinadas obrigações não forem cumpridas pela concessionária.
A pesquisa relaciona esse modelo aos mecanismos de acompanhamento e fiscalização sistematizados pela Lei nº 14.133/2021.
Na avaliação apresentada pela autora, a combinação entre indicadores mensuráveis, fiscalização e repercussão financeira sobre o pagamento cria incentivos para que a concessionária cumpra os padrões estabelecidos contratualmente.
Pais, alunos e servidores também aparecem no controle
Há ainda um componente de participação social.
Segundo a análise do contrato, alunos, pais, responsáveis e servidores das unidades escolares têm direito a informações sobre os serviços, podem comunicar irregularidades ao poder público ou à concessionária e devem contar com canais de comunicação.
O dispositivo amplia a fiscalização para além da estrutura administrativa formal e introduz os usuários como participantes do acompanhamento da qualidade dos serviços.
Estudo encontra lacuna em programa de integridade
A pesquisa também examinou mecanismos de compliance.
O contrato estabelece controles sobre subcontratações e determina que a concessionária informe ao município dados sobre empresas terceirizadas. Há ainda disposições relacionadas à conduta de empregados e prestadores.
Entretanto, o trabalho constatou que o contrato não exige formalmente um programa específico de integridade da concessionária.
A autora considera que a inclusão desse mecanismo poderia representar um aperfeiçoamento em futuras contratações ou revisões, especialmente diante da complexidade e longa duração das PPPs.
Modelo pode servir de referência, mas estudo aponta aperfeiçoamentos
A conclusão da pesquisa é predominantemente positiva em relação à experiência analisada.
Segundo o trabalho, a incorporação subsidiária dos instrumentos da Lei nº 14.133/2021 mostrou-se juridicamente viável e operacionalmente possível no contrato de Nova Lima, contribuindo para planejamento, fiscalização, distribuição de riscos e segurança jurídica.
Ao mesmo tempo, a autora ressalta que essa incorporação foi parcial em alguns aspectos. Entre as melhorias sugeridas estão uma matriz de riscos mais sistematizada, planos mais detalhados de fiscalização e monitoramento e cláusulas específicas relacionadas a programas de integridade.
A pesquisa também faz uma ressalva importante: aplicar a nova Lei de Licitações às PPPs não significa simplesmente transportar regras de um regime jurídico para outro. Os instrumentos precisam ser adaptados às características das concessões, que possuem legislação própria, maior complexidade e contratos que podem se estender por décadas.
Nesse sentido, o caso de Nova Lima é apresentado como uma experiência relevante para outros municípios e estados interessados em PPPs educacionais ou em projetos semelhantes.
Mais do que discutir apenas quem constrói ou mantém uma escola, a pesquisa coloca no centro uma questão decisiva para contratos públicos de longa duração: quem fiscaliza, quem assume cada risco e quais mecanismos garantem que o interesse público continue protegido depois que o contrato é assinado.
Fonte: ALMEIDA, Ailly Maria Silva. A aplicação subsidiária da Lei nº 14.133/2021 às parcerias público-privadas: planejamento contratual, fiscalização e matriz de risco no Contrato de Concessão nº 044/2024 de Nova Lima. 2026. Monografia (Especialização em Contratações Públicas) — Faculdade de Direito, Universidade Federal de Minas Gerais, Belo Horizonte, 2026. Orientação: Maria Tereza Fonseca Dias.
